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政策法規

LAW & POLICY


《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》解讀

發布時間:2014-04-22  信息來源:


一、起草的必要性

自1984年本市建成第一幢大型玻璃幕墻建筑“聯誼大廈”后,迄今共有玻璃幕墻建筑2632棟。玻璃幕墻作為新型墻體材料給城市帶來新穎和美觀,也給軟土地基上建設超限高層建筑帶來技術可行性,但隨著時間的推移,其存在的安全隱患問題逐步顯現:一是部分玻璃幕墻已進入老化階段。本市玻璃幕墻建筑中有1250棟是2000年以前建成的,從玻璃幕墻的結構性材料和粘結材料的平均壽命來看,部分早期的產品已經老化,存在安全隱患。二是氣候環境的因素。上海屬于臺風多發地區,當玻璃幕墻存在玻璃破損、硅酮膠老化開裂等情況時,在大風的外力作用下,容易發生墜落事故。三是部分幕墻建筑不符合建筑節能和環境保護的要求。一些幕墻建筑不符合建筑節能標準,能耗浪費嚴重。還有部分幕墻建筑存在光反射和熱輻射問題,引發了許多社會矛盾。
因此,有必要及時制定《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》,對玻璃幕墻的建設和安全使用,以及相關的管理活動進行規范,形成長效管理機制。

二、起草的經過

2006年8月,針對玻璃幕墻存在的安全隱患,本市開展了既有玻璃幕墻建筑專項整治工作,進行摸清家底的調查工作,初步掌握全市玻璃幕墻建筑的基本情況,督促業主排查和消除了一批安全隱患。專項整治告一段落后,根據市府領導的指示,2007年1月,組成由市建設交通委牽頭,市房屋管理局、科研部門、行業協會等部門參加的立法起草小組,在充分總結專項整治活動經驗基礎上,立法起草小組多次召開施工企業、物業管理企業和區縣建設、房地部門等參加的專題座談會,聽取基層管理部門、企業和有關專家學者對幕墻建設和安全使用管理的意見和建議,在充分調查研究的基礎上,2007年8月完成了玻璃幕墻管理立法調研報告和管理辦法建議稿。在廣泛征求市政府相關委辦局的意見后,立法起草小組又對管理辦法建議稿進行修改完善,形成正式的管理辦法草案。此后,由于在管理部門職責分工問題上存在分歧,管理辦法草案未能報送市政府審議。
2011年5月18日,本市發生三起玻璃幕墻和門窗玻璃墜落事故,正聲書記、韓正市長作了重要批示,沈駿副市長要求市建交委牽頭會同市房管局、市法制辦按照正聲書記和韓正市長的指示抓緊辦理,并要求8月底完成初稿,年底正式出臺辦法。
根據市委、市政府領導的指示,市建交委從7月中旬開始,會同市政府法制辦、市規土局、市房屋管理局、市環保局、市質量技術監督局等部門在2007年起草工作基礎上,抓緊開展《管理辦法(草案)》起草:一是進一步梳理現有的法律資源。對住建部《既有建筑幕墻安全維護管理辦法》,本市《上海市建筑物使用安裝安全玻璃規定》等進行了梳理。二是收集國際上玻璃幕墻管理的法律制度。收集了香港和日本等國家和地區涉及玻璃幕墻管理的相關制度,吸取其有益的經驗。三是開展專題研究。市建交委、市政府法制辦和相關起草部門多次舉行專題會議,研究相關管理制度。四是起草《辦法(草案)》。
9月16日,沈駿副市長召開專題會議,研究確定了《辦法(草案)》的制度設計和部門管理職責分工,根據沈駿副市長的指示,會后,各相關部門共同研究,對《辦法(草案)》又作了修改和完善,形成今天匯報的草案文本。

三、《辦法(草案)》主要內容

《辦法(草案)》共46條,按照“源頭總量控制、加強建設過程管理、落實業主安全使用責任”的總體思路進行制度設計,針對建設前期、建設階段和安全使用階段的不同管理要求,制定了相應管理制度。
(一)關于部門管理職責分工
《辦法(草案)》對管理部門職責分工作了規定:首先明確建設行政管理部門是玻璃幕墻的監督管理部門;規劃行政管理部門負責玻璃幕墻的規劃管理;環境保護行政管理部門負責玻璃幕墻環境影響評價的監督管理(第4條)。同時,為更好地落實安全使用責任,還明確房屋管理行政管理部門負責督促物業服務企業按照規定做好玻璃幕墻日常巡查和維護,協助業主履行玻璃幕墻安全使用義務(第25條)。
(二)關于源頭總量控制
《辦法(草案)》對玻璃幕墻管理的基本原則是加強總量控制,通過立項階段告知、規劃控制、環境影響分析、技術安全論證四個環節實現源頭控制。一是項目立項時告知。由發展改革行政管理部門在項目審批、核準和備案時,告知當事人本市對玻璃幕墻實施一系列特別管理制度。(第6條、第7條)。二是規劃控制。在歷史文化風貌區、風景名勝區等區域限制采用玻璃幕墻;在住宅、醫院、學校、幼兒園和養老院等建筑禁止使用玻璃幕墻;同時禁止不符合新安全標準的玻璃幕墻技術和工藝。由規劃部門在審批規劃方案時進行控制(第5條、第9條)。三是環境影響評價。在環境影響評價中必須包括光反射和熱輻射周邊環境影響專項評價報告(第10條),通過周邊環境影響標準進一步控制玻璃幕墻的使用。四是安全論證。建設單位必須組織幕墻安全性能專家論證,并根據專家論證報告采取有效措施,確保玻璃幕墻的安全性能(第11條)。
(三)關于加強建設階段的監督管理
通過對玻璃幕墻的設計、施工圖審查、施工、監理、竣工驗收等環節實行專項監管,確保建設質量。一是對玻璃幕墻設計、施工單位資質提出要求。規定從事玻璃幕墻設計、施工和維修的單位,應當具有設計、施工的一體化資質(第12條)。二是設計的安全退界要求。借鑒國際經驗,明確建筑采用玻璃幕墻時,應當留出符合標準規定的安全退界距離,確需在安全退界范圍內設置停車場地、人行通道的,應當設置挑檐、頂棚等確保安全的設施(第13條)。三是專項管理。施工圖審查時必須對安全性和環境影響進行專項審查,施工必須有專項施工方案,監理必須提供專項監理報告,竣工時必須實行專項驗收(第14條、第16條、第17條、第18條)。四是對施工單位提出延伸服務的要求。施工單位要提供使用維護手冊,在五年保修期內按照國家和本市有關規定承擔保修義務。同時,為形成類似電梯的售后服務體系,《辦法(草案)》規定施工單位要與業主簽訂服務協議(第19條、第20條、第21條)。
(四)關于業主是玻璃幕墻安全使用的責任人
《辦法(草案)》明確規定,投入使用的既有建筑玻璃幕墻的安全使用和維護的責任由業主承擔,其中建筑物為單一業主所有的,該業主為玻璃幕墻安全使用和維護的責任人;建筑物為多個業主共同所有的,各業主為玻璃幕墻安全使用和維護共同責任人,應當共同協商確定一個召集人,牽頭負責玻璃幕墻的安全使用(第23條)。
(五)關于設立玻璃幕墻專項維修資金
玻璃幕墻日常維護和更新改造的成本很高,據測算玻璃幕墻建設成本平均占到整個建設項目建安成本的20%,其維修和更新改造資金應在建設時機確保落實。因此,《辦法(草案)》明確本市公共建筑要設立玻璃幕墻專項維修資金,由建設單位和業主按規定比例繳存至指定專戶,建設單位在房屋所有權初始登記前按規定將專項資金繳存至指定專戶。業主按規定逐年從物業維修資金中提取玻璃幕墻專項維修資金,直至達到規定繳存比例(第22條)。
(六)關于物業服務企業在玻璃幕墻日常使用養護中的作用
一是業主可以委托具有物業服務資質的單位承擔玻璃幕墻的日常維護管理。物業服務單位做好玻璃幕墻日常維護保養,發現玻璃幕墻存在安全使用隱患應當及時提醒業主,督促業主采取措施消除隱患(第24條、第25條)。二是采取應急措施。《辦法(草案)》根據國家《物業管理條例》和本市《上海市居住物業管理規定》的相關規定,明確經檢測玻璃幕墻存在安全隱患危及公共安全,業主拒絕履行安全義務時,可以由物業服務企業按照管理規約的規定采取應急措施,通知施工單位進行維修加固,費用從玻璃幕墻專項維修資金中列支(第31條)。
(七)關于保證玻璃幕墻安全使用的技術措施
一是檢測規定。玻璃幕墻竣工驗收后滿八年(含八年),業主應當對幕墻玻璃、鋁合金型材、硅酮密封膠等安全性能進行全面檢查和檢測,以后應當每四年檢測一次,遇災害性天氣等特殊情況應當立即檢測(第26條)。二是結構性維修加固。對檢測發現玻璃幕墻有重大安全隱患的,業主或者承擔日常維護管理的單位應當及時組織施工單位開展結構性維修加固改造(第28條)。三是超過設計使用年限的玻璃幕墻建筑開展全面安全檢測。玻璃幕墻超過設計使用年限后,業主應當委托具有相應資質的單位對玻璃幕墻的安全性能進行全面檢測,根據檢測結果實施更新改造,或者予以拆除(第29條)。四是防爆膜。兩樓及兩樓以上的既有建筑玻璃幕墻,如果原來沒有采取過防止墜落措施,應當張貼符合技術標準的防爆膜,以防止爆裂玻璃的墜落(第30條)。
(八)關于安全警示
對存在安全隱患影響公共安全的玻璃幕墻建筑,管理部門應當向社會公示,并可以劃出安全警示范圍(第33條),提醒市民危險區域不要靠近。
(九)關于信息管理
市建設交通委負責建立全市玻璃幕墻信息系統,作為全市玻璃幕墻建設和安全使用監督管理的基礎數據平臺,并與市規劃局、市房屋管理局實現信息共享,對全市每一幢玻璃幕墻建筑實現信息全跟蹤(第37條)。
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