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政策法規

LAW & POLICY


《上海市建設工程監理管理辦法》解讀

發布時間:2014-04-22  信息來源:


一、制定辦法的必要性

工程監理是建設工程管理中的重要組成部分,工程監理對于控制工程建設的質量、進度、安全、投資等方面發揮積極作用。工程監理水平的高低與工程質量緊密相關,加強建設工程監理管理是提高建設工程質量安全的重要保證。1997年,上海頒布《上海市建筑市場管理條例》,確定了應當監理的工程范圍,并對監理企業職責作了原則性的規定。1999年,市政府出臺了《上海市建設工程監理管理暫行辦法》(70號令)(以下簡稱《暫行辦法》),從監理市場準入、監理行為規范等方面對監理工作做了比較全面的規定。《暫行辦法》實施至今已有11年,對本市建設工程質量安全的提高起到了重要作用,保證了世博會場館等重大工程建設的順利完成。同時,建設工程監理行業規模和集中度不斷增加,管理水平不斷提高。近年來,全市監理行業年均簽訂監理合同額為40億元,監理企業已發展為252家,監理從業人員保持在32000人左右,其中有4600多人取得了國家注冊監理工程師資格,形成了總監理工程師、專業監理工程師、監理員(包括安全監理員)三個層次的人才隊伍。
盡管本市監理工作取得了一定進展,但還存在一些問題和不足,建設工程監理行業的現狀與工程建設的管理要求、質量控制目標和社會評價相比存在著不小的差距,特別是蓮花河畔倒樓事件應該引起我們深刻的思考,本市建設工程質量應該進一步提高,各項管理工作也要進一步完善和加強。目前,本市建設工程監理主要存在如下問題。

(一)監理定位不清晰

建設工程監理制的建立是為了適應工程建設的行業分工和專業化發展的需要,監理單位作為職業化的社會中介咨詢服務機構受建設單位的委托,代表建設單位對施工單位履行工程施工承發包合同進行專業化監督管理。隨著我國建設市場的發展,監理在建設工程質量監理方面發揮了重要的作用,在施工安全生產監理方面也起到了積極作用,監理企業逐步成為政府管理部門工程質量安全監督的延伸,承擔了工程質量安全監督的職責。這種現象從建設工程監理的法律關系角度看,具有一定的模糊性,即監理是代表建設單位實施專業化的委托性、咨詢性服務的機構,還是作為獨立的第三方對工程質量安全實施監督的機構。

(二)監理責任不明確

根據建設工程監理相關的法律、法規規定,在建設工程監理各方的法律關系中,建設單位是委托方,監理單位是受托方,監理單位受建設單位委托對工程實施監理。在現行的這種操作模式中,監理的職責規定有些模糊,特別是監理在建設工程建設過程中應擔負的相關責任需要進一步明確。社會上有一種傾向認為聘請了監理以后,工程項目就不應該再有質量和安全問題,導致出了質量安全事故,首先承擔責任的不是施工方、不是建設單位,而是監理方。在工程建設過程中,監理到底應當承擔怎樣的責任,應進一步理順相關法律關系,正確界定監理職責。

(三)監理收費不規范

目前,本市監理市場存在一定程度的無序競爭和過度壓價現象。雖然監理費收取有明確的規定,但是在實際操作中,個別地方監理費一再被打折,致使監理人員工資普通偏低,企業留不住高素質綜合型的監理人才。2006年以來,本市建設監理行業的營業收入一直徘徊在10萬元·人/年的左右,產值遠低于勘察、設計及其他建設工程咨詢行業,較低的經濟效益導致難以吸引專業人才加入建設監理行業。

(四)監理人員數量和素質亟待提升

本市監理人員建設,主要存在兩方面問題:一方面監理工程師人員數量上與工程建設規模不相適應,特別是注冊監理工程師數量相對更為緊缺,注冊監理工程師一人管理多個項目,擔任多個項目總監的現象較為普遍,很難充分行使工程總監職責,難以發揮應有的作用。另一方面由于工資待遇低,相對于建設工程其他相關行業,監理從業人員的素質低,專業知識差,客觀上制約著監理行業的進一步發展。

二、起草過程

2010年1月,市建設交通委成立了建設工程監理管理辦法起草小組,成員包括市建管辦、市市場管理總站、市安質監總站、市建設工程監理行業協會以及有關專家。小組成立以后,一是廣泛收集資料,對國內現有的法律法規以及外省市已經制定的規范性文件進行了收集、分析和研究;二是對本市監理行業的現狀進行了調研,廣泛聽取建設工程監理企業的意見;三是了解城鄉建設部、交通運輸部、水利部等國家有關部委關于工程監理方面的下一步工作設想,供起草時參考。
在送審稿形成初稿后,起草小組先后征求了市發改委、市財政局、市質量技術監督局、市水務局、市交通港口局等相關部門的意見。在反饋意見的基礎上,起草小組多次進行了修改完善。在上述工作的基礎上形成了《辦法》(送審稿)。
三、幾個需要說明的問題
(一)關于管理部門
明確了市建設交通委作為主管單位,同時委托上海市建筑業管理辦公室(以下簡稱“市建管辦”)負責本市建設工程監理活動的具體監管工作。這樣規定,一是考慮到《上海市建筑業市場管理條例》、《上海市建設工程材料管理條例》兩部地方法規都對市建管辦的職責予以授權。根據授權,多年來市建管辦承擔了本市建設工程質量管理、施工安全管理、建筑材料使用管理、行政處罰等具體工作。辦法委托市建管辦,有地方法規依據和實踐操作基礎。同時,建設工程監理工作涉及民防、港口、水務等多個行業,需要本市人防、港口、水務等有相關管理部門協同實施,辦法對此做了相應規定。
(二)關于監理企業資質
關于監理企業資質,建設部、水利部、交通部等國家有關部委在相關行業,都設定了監理資質。由于監理資質設定的法律法規依據不同,申報條件和等級分類等方面差異較大,不宜做統一規定。辦法關于監理企業資質的規定,遵從現行規定,建設、交通、水利、信息、鐵道、人防等行業的資質審批,按照國家規定執行。
(三)關于監理從業人員
辦法把監理從業人員分為國家注冊人員和其他監理從業人員兩類。對于國家注冊人員的管理,遵從國家有關規定;對于其他監理從業人員的管理,辦法做了創設性規定:本市其他監理從業人員,應當經過監理業務培訓,合格后方能從事監理工作。這樣規定,主要是基于如下考慮:一是本市建設工程開工量較大,獲得國家注冊資格的人員相對較少。如,2009 年本市在建工地5900余個,建安總量約4062億元,建筑面積約1。24億平方米,而全市注冊人員只有4600余名中,其中有相當一部分注冊人員主要從事事務管理、學術研究,或者從事勘察設計等其他相關工作,不在監理一線工作,導致監理注冊人員嚴重不足。為了滿足正常的監理需要,需要予以適當補充。二是監理崗位技術性較強,從事該項工作需要具有必要的業務知識和專業技能,經過專業培訓合格后方可上崗位,具有一定的必要性。
(四)關于監理招投標
辦法對監理招投標做了創新性規定。《中華人民共和國招投標法》對建設工程的勘察、設計、監理、施工招投標等四項內容有相應規定,其中,勘察、設計有《工程建設項目勘察設計招投標辦法》(8部委局2號令)、施工有《工程建設項目施工招投標辦法》(7部委局30號令)等部門規章對招投標法的規定進行了細化,但監理缺少相關招投標法規的實施依據,現有監理招標體系只是參照施工招投標進行操作。為了規范本市建設工程監理招投標活動,辦法結合其他部委關于招投標的要求,對監理招投標做了規定:明確了監理招標的條件、投標文件的主要內容,即以監理大綱、監理人員資格、設施設備、企業業績、社會信譽、誠信以及服務承諾為招評標內容;提倡使用監理招標示范文本等。在評標時,為了防止惡意壓價競爭現象的發生,辦法規定監理費用不作評標內容,特別考慮到總監在監理實施中的重要作用,規定在重點工程中要求總監答辯,從而使業主能更好地了解總監的實際情況。
(五)關于總監承接項目數
關于總監承接項目數,《建設工程監理規范》(GB50319-2000)規定:一名總監理工程師只宜擔任一項委托監理合同的項目總監理工程師工作,當需要同時擔任多項委托監理合同的項目總監理工程師工作時,須經建設單位同意,且最多不得超過三項。鑒于本市建設工程質量安全現狀,為了加強監理職責,充分監理作用,市建設交通委出臺了《關于加強本市建設工程監理管理的若干規定》(滬建交〔2010〕623號),規定一名注冊監理工程師只能擔任一項單體面積超過2萬平方米或工程建安造價超過2億元或市級重大工程的項目總監理工程師,其他建設工程經建設單位同意,項目總監理工程師可兼任不超過兩個項目,但兼任項目中必須設置項目總監理工程師代表。該規定與監理規范的相關規定不一致,但嚴于監理規范的規定,考慮到若干規定出臺不久,為確保政策的延續性,擬采用若干規定中對總監承接項目的限制。
(六)關于監理機構
根據監理規范的規定,監理單位接受監理委托后應派駐現場人員組成相關機構,負責在施工現場履行委托監理合同。項目監理機構的組織形式和規模,應根據監理合同規定的服務內容、服務期限、工程類別、規模、技術復雜程度、工程環境等因素確定。監理機構的監理人員應專業配套、數量滿足工程項目監理工作的需要。辦法借鑒了上述規定,明確了監理機構、監理崗位、監理企業、總監在監理實施中的職責與權利,規范了建設單位、施工單位的行為。辦法把監理崗位設定為總監、總監代表、專業監理、監理員等,其中總監必須是注冊監理工程師,總監代表和專業監理可以是專業監理工程師。另外,辦法明確區分了監理企業、總監在監理實施中的職責與權利,有利于充分發揮總監在施工現場應有的作用。
(七)關于總監理工程師負責制
總監負責制是辦法規定的加強現場監理控制管理的主要制度。辦法第二十五條做了規定,主要有三方面內容:一是明確總監理工程師的職責,即具體行使監理合同委托的權限,并對監理工作全面負責;二授予總監理工程師委托權,總監理工程師離開建設工程施工現場時,應當指定一個現場代表代行職權;三是授予總監理工程師的指令發布權,并規定建設單位應當通過總監理工程師或者其指定的現場代表書面發布,承接建設工程項目的單位應當在合理的期限內給予答復;四是明確了總監理工程師的主要工作內容:監理規劃、監理實施細則、項目開工(復工)報審表、項目暫停令、工程竣工報驗單、竣工結算審核文件、監理質量評估報告等文件必須經總監理工程師簽字并加蓋執業印章。
(八)關于現場控制制度
監理制度的主要作用之一就是保證建設工程的質量安全,而施工現場是監理機構發揮作用的主要工作場所。為了充分發揮施工現場的監理作用,辦法第二十七條專門做了規定,除了重申項目監理機構應當加強施工現場巡查外,明確賦予項目監理機構在施工現場的五項權利,即:按規定簽署監理指令權、對施工組織設計中的安全技術措施及危險性較大的分部分項專項施工方案的審查權、對危險性較大的分部分項工程的現場監理權、對進場的工程材料(構配件和設備)的核驗權、見證取樣權、監理平行檢驗權、對隱蔽工程和分部分項驗收權。辦法明確賦予項目監理機構上述權利,有利于施工現場各方的配合,有利于現場監理工作的開展。當然,上述權利也是義務,項目監理機構和相關監理人員應該予以履行。
(九)關于定期報告制度
為了加強監管機構與施工現場的聯系,便于監管機構及時、全面掌握施工現場的情況,及時應對施工過程中可能出現的質量安全問題,辦法第三十三條設定了監理定期報告制度。主要內容:一是明確了報告的實施主體為項目監理機構,由工程項目的總監理工程師向管理部門提交;二是明確了報告期間,即從建設項目報監開始,一直到竣工驗收結束為止;三是規定了報告內容,主要包括項目監理的組織機構、項目建設的費用支付、施工進度、工程質量、安全生產、各參建單位市場行為和法律法規執行等情況;四是規定了報告時間和方式,在每月10日通過建筑建材業管理信息系統上報管理部門。
(十)關于監理費用
關于監理費用,辦法主要涉及兩方面內容,一是針對監理費用的支付、收取不規范的現象,辦法明確規定監理費用應依規收取,即在《建設工程監理與相關服務收費管理規定》(發改價格【2007】670號文規定的基礎上,按《關于進一步規范本市建筑市場,加強建設工程質量安全管理的若干意見》(滬府發[2011]1號)的精神上浮20%收取;二是明確了監理平行檢驗費用的出處。關于監理平行檢驗費用的出處,國家沒有統一規定:水利部在水利監理規范中明確該費用由委托方支付;交通部沒有明確說明;建設部與國家發改委聯合發布的(發改價格【2007】670號文也沒有明確規定。我們認為,為了確保監理平行檢驗的質量,該費用應予以充分保證,辦法規定該費用由建設單位在概算中單列,并另行支出。同時針對上述費用,辦法也規定了費用在中標后,合同備案前繳入銀行專用賬戶,專款專用。
(十一)關于監督管理
對于監理企業和監理行為的監督管理,辦法設計了動態資質、費用審核、接報處理、誠信管理等制度。動態資質,主要是明確本市實施監理企業資質動態檢查制度。對資質條件發生變動后,不符合相應資質條件的監理企業,建設行政管理部門應當責令其限期改正,改正期間該企業不得承接新的建設工程監理業務。費用審核,主要明確在監理合同備案時,管理部門應審核監理費用。竣工驗收備案時,審核建設單位相關監理費用的銀行支付憑證及監理單位發票。接報處理制度,要求對監理企業的報告要予以及時處理,是對于本市建設工程質監部門提出的要求。誠信管理,即按照相關項目內容和量化指標,對企業、注冊監理工程師和其他監理從業人員的市場行為進行的記錄和評價。
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