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政策法規

LAW & POLICY


《上海市建設工程檢測管理辦法》解讀

發布時間:2014-04-22  信息來源:


現就《上海建設工程檢測管理辦法》(以下簡稱“辦法”)政策解讀如下:

一、制定辦法的必要性

工程檢測是工程管理中的一個重要組成部分。工程檢測的準確與否與工程質量緊密相關,工程檢測對于控制施工工藝、降低工程造價、推動技術進步有著極為重要的作用。上世紀九十年代以前,本市的工程檢測主要是由設在施工企業、大專院校和一些科研院所的試驗室進行。從上世紀九十年代開始,工程檢測工作逐步得到各方的重視,市、區(縣)工程質量監督機構(以下簡稱質監機構)陸續設立了檢測中心(分中心)從事工程檢測活動。2005年開始,建設部、交通部、水利部陸續以部門規章的形式發布了相應的檢測管理辦法。之后,本市的檢測機構進行了大的調整和重組,市、區(縣)工程質監機構的檢測中心(分中心)以及施工企業的試驗室陸續從質監機構和施工企業脫離出來,實行市場化方式運作,成為具有企業法人資格的獨立機構。據統計,目前本市參與建設工程檢測并已經取得主管部門(或質監機構)頒發資質等級的機構共有142家(其中房建和市政106家,公路22家,水運14家),另有建筑材料和構配件生產企業設立的內部試驗室508家。
隨著本市工程建設的不斷發展和社會需求的增長,建設工程檢測行業的現狀與工程建設的管理要求、質量控制目標和社會評價相比存在著不小的差距,工程檢測的作用未得到有效發揮,對質量的保證作用被削弱,這些問題主要表現為:
(一)檢測行業公信力不強。具體表現為:檢測原始記錄不真實、任意編造檢測數據的現象依然存在,有的檢測報告與施工單位提供的材料用量都不能符合;檢測報告的真實性、準確性差,檢測報告結論與工程實體質量不符,相同的材料和結構在不同的檢測機構會出現截然相反的檢測結果等。檢測過程中諸多的作假現象,使本市整個檢測行業的公信力受到社會質疑。
(二)檢測責任未得到有效落實。在房屋建筑和一些市政工程項目上,工程質量檢測的方法是業主委托、監理單位見證取樣過程并與施工單位一起將樣品送到檢測機構,檢測機構出具檢測報告送業主,經監理審查后施工單位將檢測報告歸檔。整個檢測環節缺少施工單位的現場檢測,自檢環節形同虛設,施工單位無法用數據來保證自己生產的產品滿足要求;監理單位也不進行平行檢測,一旦出了問題,無法追究在哪一個環節上發生了不合格品的相關責任。
(三)檢測市場存在無序競爭。部分檢測機構誠信嚴重缺失,在檢測市場采用任意壓價的方法取得業務,一旦任務接下來以后,在檢測過程中采取違反檢測規程,少做甚至不做試驗就出報告的方法來達到降低成本的目的,檢測報告可信度差,造成檢測機構之間的惡性競爭,最終影響整個行業的健康發展。
因此,為了保證本市建設工程質量及市民生命和財產安全,規范建設工程檢測活動,加強建設工程檢測管理,切實發揮檢測在工程建設中的應有作用,完善工程安全質量管理,有必要根據相關法律法規要求,結合本市實際制定一部規范建設工程檢測活動的政府規章。

二、起草過程

2010年1月,市建設交通委成立了《上海市建設工程檢測管理辦法》起草小組,成員包括市建管辦、市建筑市場管理總站、市建設工程安質監總站、市建設工程檢測行業協會以及有關專家。小組開展了如下工作:一是廣泛收集資料,對國內現有的法律、法規、規章以及外省市的相關規范性文件進行了收集、分析和研究;二是對本市檢測行業的現狀進行了調研,廣泛聽去建設工程檢測企業意見;三是了解城鄉建設部、交通運輸部、水利部等國家有關部委關于工程檢測方面的下一步工作設想。在這些工作的基礎上,起草小組形成了辦法初稿。
形成初稿后,起草小組先后征求了市發改委、市財政局、市質量技術監督局、市水務局、市交通港口局等相關部門的意見。在反饋意見的基礎上,起草小組多次進行了修改完善,形成了辦法。

三、需要說明的問題

辦法分七章,共三十九條。主要內容說明如下:
(一)關于檢測的定義
建設工程檢測涉及房建工程、市政工程、水利工程和公路工程等行業,建設部、水利部、交通部等國家部委針對各自領域里的檢測活動,出臺了相應部門規章,分別對檢測活動做出了定義,體現了一定的共同點和差異性:共同點都是要求檢測單位根據國家有關法律、法規的規定,依據工程建設技術標準、規范、規程對工程所用材料、構件、工程制品、工程實體的質量所進行的檢查、測量、試驗或者度量,以確定工程質量是否合格所進行的活動。不同點在于建設部的檢測范圍不但包括工程質量,還包括工程安全,而水利部、交通部的檢測活動只針對工程質量問題。由于建設部規定的檢測內容已包含公路、水運等行業的檢測范圍,綜合考慮各行業的要求,結合本市建設工程質量安全現狀和需要,立法中采用了建設部對檢測活動范圍的規定。辦法第三條關于檢測活動的定義,規定檢測范圍涉及質量和安全兩部分。
另外,由于企業內部實驗室是生產單位產品質量自保體系的重要組成部分,為了加強統一管理,辦法把企業內部實驗室和檢測機構統稱為建設工程檢測單位。
(二)關于管理部門
辦法第四條對本市建設工程檢測的監督管理,做了規定。檢測監督管理職責在各部門之間的分工,基本沿襲了本市建筑業“分級分類”管理的改革思路:
上海市城鄉建設和交通管理委員會(以下簡稱市建設交通委)是本市建設工程檢測的綜合監督管理部門,上海市建筑市場管理辦公室(以下簡稱市建管辦)具體負責實施本辦法。區(縣)建設行政管理部門按照其職責權限,負責所轄行政區域內建設工程檢測的監督管理。
由于交通港口、水務、綠化市容、房屋管理、技術監督等部門日常管理工作中都涉及到相應檢測活動,辦法規定相關部門在其職責范圍內負責建設工程檢測活動的監督管理。此外,辦法規定了本市發展改革、財政、工商、價格、社保等管理部門在各自職責范圍內協同實施本辦法。
(三)關于發揮行業協會的作用
辦法第五條對本市建設工程檢測協會的相關職責做了規定。
鑒于建設工程檢測行業的特點和現狀,加強行業協會的相關職責,充分發揮行業協會的作用是辦法的一個創新點。辦法第五條第(一)款對行業協會作用進行了明確,主要有三方面:一是行業紀律管理和業務培訓方面。規定行業協會可以開展行業從業紀律教育、技能培訓,加強自律管理,并維護會員權益。二是行業準入相關工作。協會接受委托在檢測企業辦理相關資質時,對檢測企業技術人員、儀器設備、工作場所等相關內容進行現場核實,同時負責對相關生產、施工企業內部實驗室的評估論證工作。三是發展檢測信息技術方面工作,接受委托具體承擔建設工程檢測信息管理系統的建設和維護。三是檢測人員準入。檢測人員通過協會組織的培訓與考核,才能參與檢測活動。
此外,為了加強本市檢測行業管理,辦法第五條第(二)款規定“在本市從事建設工程檢測業務的檢測單位應當加入行業協會”,即實行當然會員制。建設工程檢測在我國屬于年輕的行業,法律法規對檢測行業實行當然會員制尚無規定,但其鑒證類的行業本質決定其應像律師、注冊會計師等行業一樣,實行當然會員制,并充實行業協會的管理職能,以加強自律管理。市府辦公廳于2002年1月發布的《關于本市經濟鑒證類社會中介機構規范管理的若干意見》(滬府辦發〔2002〕2號)規定:“經濟鑒證類中介機構的行業協會應推廣律師協會和注冊會計師協會的做法,逐步實行當然會員制。同時,根據《關于進一步促進本市中介服務業發展的若干意見》(滬府發〔2010〕4號文)的規定,檢測行業和律師、注冊會計師等行業同屬鑒證類行業。基于以上認識,根據市政府文件的有關精神,辦法規定檢測協會實行當然會員制。
(四)關于檢測制度
設計科學合理的檢測制度對本市檢測行業的健康發展非常重要,也是此次立法的重要內容之一。辦法第十一條對檢測制度做了相應規定。
在工程建設階段,工程檢測是工程技術管理的一個重要環節,與質量保證體系的關系最為密切。工程質量是建立在所有單元都合格的基礎上的,而所有單元合格的依據就是施工階段全過程按照工程建設標準進行檢測的結果。《建筑法》提出了工程質量分級檢驗,《建設工程質量管理條例》對此有了更具體的規定,明確了施工、監理等階段的檢測要求。《上海市建設工程材料管理條例》對建設工程材料進貨檢驗和質量檢測也作了專門規定。按照”誰施工誰負責“的質量管理理念,施工質量首先由施工單位自檢,監理單位對建筑材料、制品、工程實體進行抽檢,以保證建設工程質量安全。基于以上法律、法規的規定和質量保證體系運作的要求,本市建設工程建立分級檢測制度是合法、必要的。為了進一步理順本市檢測制度,辦法第十一條規定本市建設工程實行”自檢-平檢-抽檢“的三級檢測,即:生產單位、建設單位和施工單位進行自檢,監理實行平行檢測,管理部門開展監督檢測,從而形成了本市檢測的基本制度體系。
關于監督檢測,辦法明確了開展檢測的比例要求,主要解決監督檢測的費用問題,辦法明確監督檢測由財政資金解決。
(五)關于檢測的信息化管理
建立檢測信息管理系統,是運用信息技術加強檢測工作監督管理的方式。檢測信息化是檢測辦法”科技+制度“的一大制度創新,要求檢測機構所有的檢測活動都要依托建設工程檢測信息管理系統。辦法第十九條、第二十一條、第二十二條對檢測信息化做了相應規定:
首先,對檢測單位的檢測系統和工作環境提出要求。檢測單位應當具備使用檢測信息系統的設備、軟件、硬件、網絡等條件,開展的建設工程檢測業務活動應當依托建設工程檢測信息管理系統實施。其次,實行見證取樣和張貼唯一性標識制度。檢測工作中,每批次檢測樣品都要貼上唯一性電子標簽(由行業協會發放),并通過信息系統將電子標簽的信息送至檢測單位,檢測機構收樣時核對樣品的唯一性信息。再者,檢測機構應當依托信息系統開展檢測工作,并自動生成檢測報告。檢測機構核對了樣品真實性后,通過與信息系統聯網的檢測儀器進行檢測,相關數據實時進入信息系統,最后通過信息系統出具檢測報告,以防止報告作假。管理部門可以在任何時候進入信息系統開展檢查,檢查檢測機構的檢測行為。
檢測信息系統的建立和使用,可以及時向市、區兩級工程質量監督機構上傳檢測不合格信息,對防止其他單位偽造檢測機構的檢測報告有良好的效果。辦法規定建立檢測信息管理系統,目的就是在這些工作的基礎上,運用現代科技手段加強對檢測行業的監管。
(六)關于檢測費用
要從根本上規范檢測行為,減少檢測中的作假、造假現象,規范檢測費用的支付和收取是必要手段。市政府在《關于進一步規范本市建筑市場加強建設工程質量安全管理的若干意見》(滬府發[2011]1號)對檢測費用單列、按規收費提出了明確要求。對此,辦法第十八條對檢測費用做了規定:
一是重申本市建設工程檢測費用按照國家和本市(或行業)有關規定收取;二是建設單位應在編制概算、預算時,單列檢測費用,其中要包括監理平行檢驗的費用;三是檢測費用應當存入銀行專項帳戶,實行專款專用。通過上述制度設計保證檢測費用足額到位。
(七)關于檢測合同備案
檢測合同備案是辦法中加強檢測活動管理的一項創新性制度。辦法第十七條規定:檢測合同簽訂后,應向建設行政管理部門備案。這樣規定,主要基于以下考慮:
一是通過備案活動,建設行政主管部門可以審核合同雙方是否執行了國家和本市檢測收費的相關規定,預防檢測委托方刻意壓低收費;二是預防合同中出現不合理的條款。由于建設、施工、監理等委托檢測單位在簽訂合同過程中處于相對強勢地位,往往會利用雙方的不對等地位,強行制訂”霸王條款“,如要求檢測機構必須出具合格檢測報告等;三是在合同備案時可以要求檢測委托方提供檢測費用的銀行專用帳戶,客觀上對檢測委托方開設銀行專用帳戶起到一個監督作用。
(八)動態資質管理和綜合信用評價制度
為了加強對檢測單位和檢測活動的監督管理,辦法在嚴格檢測機構資質等級認定和企業內部試驗室評估論證的同時,強調加強對檢測單位資質和檢測活動的日常管理。辦法第二十九條對檢測單位資質的動態評估檢查做出了規定,檢測單位因情況發生變動,不再符合資質等級條件的檢測單位,管理部門應當責令其改正,逾期不改正的,吊銷資質證書,同時規定檢測單位在改正期間不得承接新的檢測業務,以防止不合格的檢測活動給建設工程留下質量安全隱患。
為了營造誠實守信的環境,加強對檢測行業的社會監督,提高檢測單位的行業自律性,建設部發布了《建筑市場誠信行為信息管理辦法》(建市[2007]9號),要求全面加強建筑業誠信體系建設,檢測活動是其中重要領域之一。交通部發布了《公路水運工程試驗檢測信用評價辦法》,對水運工程試驗檢測信用評價做出了規定。辦法吸收了以上規定中好的做法,第三十二條中對本市建設工程檢測行業的綜合信用評價制度做出了規定:本市建立檢測機構誠信檔案,對未經批準擅自從事工程質量檢測業務活動、出具虛假報告、超越核準的檢測業務范圍從事檢測活動等行為要進行記錄,并通過本市建設工程檢測信息管理系統平臺向社會公示。
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