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政策法規

LAW & POLICY


《上海市建設工程質量和安全管理條例》解讀

發布時間:2014-04-22  信息來源:


一、關于《條例》制定的背景

建設工程的質量安全關系到廣大人民群眾的生命和財產安全,是建筑活動及其監督管理的核心內容,也是社會公共安全的重要組成部分,《條例》的制定適應社會發展新要求。
首先,城市建設的跨躍式發展對建設工程的質量安全管理提出新的要求。近年來,隨著本市社會經濟的迅速發展,城市化進程不斷加快,尤其是在加快建設“四個中心”和全力籌辦世博會的大背景下,上海城市建設呈現出跨越式發展態勢,城市建設規模不斷擴大。根據2011年4月底的統計,全市在建工程共有5373個,總投資額達到8615億元,總建筑面積為1。39億平方米左右。全市現有勘察、設計、施工、監理等企業過萬家,其中本市8300多家,外省市進滬2500多家;建筑師、建造師、監理工程師等各類注冊執業人員約10多萬人,建筑施工作業人員約60萬人。城市建設的快速發展,以及從業隊伍和人員的急劇擴張,對本市建設工程質量安全管理提出了新的、更高的要求。
其次,社會主義市場經濟的迅速發展對建設工程的質量和安全管理提出新的要求。為了規范建筑行為、保障建設工程的質量安全,國家和本市制定了一系列法律、法規、規章。國家層面,1997年11月,全國人大常委會通過了《建筑法》;2002年6月,全國人大常委會又通過了《安全生產法》。在此基礎上,2000年1月,國務院發布了《建設工程質量管理條例》;2003年11月,國務院又發布了《建設工程安全生產管理條例》。構建了我國建設工程質量和安全活動及監督管理的基本法律制度。上海地方層面, 1997年10月,市人大常委會通過了《上海市建筑市場管理條例》;1999年11月,市人大常委會又通過了《上海市建設工程材料管理條例》,對加強本市建設工程質量和安全監督管理發揮了重要作用。但從上述法律、法規出臺的時間看,基本屬于社會主義計劃經濟向市場經濟轉軌時期,隨著社會主義市場經濟的迅速發展,利益主體多元化,需要補充、完善適應社會主義市場經濟特點的建設工程質量安全監督管理制度。
第三,建筑市場本身暴露出的問題對建設工程質量安全提出加強監管制度創新的要求。2009年6月27日發生的蓮花河畔倒樓事件和2010年11月15日發生的膠州路公寓大樓特別重大火災事故,凸顯出本市建設工程質量和安全管理中存在明顯的薄弱環節和諸多嚴重問題,譬如工程轉包和違法分包、施工現場管理混亂、施工作業人員無資格、安全措施和監督責任虛置、隨意壓縮工期、違反操作規程、監管不到位等,亟需通過創新制度設計加強監督管理。
上述需求表明,目前不僅需要加強對履行建筑法律法規的執法監督力度,而且有必要制定一部專門規范建設工程質量和安全管理的地方性法規,通過針對性地對相關法律制度的細化和創新,進一步落實建設工程質量和安全責任、理順建筑生產經營關系,為形成合理的建筑活動行為機制奠定良好的法律基礎。

二、《條例》起草經過

為推進建設工程質量和安全立法工作,2009年底,市建設交通委成立了立法調研工作小組,組織開展《條例》的立法調研和起草工作。2010年6月,形成調研報告。2011年3月,市建設交通委提交了《條例》初稿。在廣泛征求各相關部門、單位、專家以及市民意見后,形成了《條例》送審稿并上報市政府。市政府法制辦組織聽取了市級相關行政管理部門、部分區縣政府以及市政協、市高級人民法院、市律師協會、相關行業協會等的意見,分別召開了建設、勘察、設計、施工、監理、檢測等單位以及工程建設領域和法律界專家的座談會。期間,還與市人大城建環保委、法制委,市人大常委會法工委等進行了溝通。在此基礎上,經進一步修改完善,形成了目前的《條例》。
《條例》起草期間,得到市人大城建環保委、市人大常委會法制委的指導與支持。市人大城建環保委在兩次對建筑市場的執法檢查中,都對起《條例》的起草工作進行了督辦,并多次聽取《條例》起草情況的匯報,提出指導性意見。

三、《條例》制定的指導思想

制定《條例》的指導思想:一是有針對性地強化、細化國家和本市現有建設工程質量和安全管理方面的法規,使之更具實效性和操作性;同時在上位法確定的框架內探索可行的制度創新。二是針對目前存在建設工程質量和安全行政監督管理方面存在的缺陷,調整監督管理職能,轉變監督管理方式,理順行政管理體制和行政法律關系。三是在總結本市以往地方性法規、規章實施效果的基礎上,結合《關于進一步規范本市建筑市場加強建設工程質量安全管理的若干意見》的落實情況,制定《條例》,充實和完善本市建設工程質量和安全管理法律制度。

四、《條例》的主要內容

《條例》共八章70條,主要內容說明如下:
(一)第一章總則,共八條。主要對立法目的和依據、適用范圍、管理部門、建設程序、建設單位參與各方和從業人員要求、行業協會作用、信息公開和舉報處理等內容作了規定。
1、關于適用范圍。(第二條)
《條例》明確的適用范圍是本市行政區域內建設工程的新建、擴建、改建和既有建筑物、構筑物的拆除、修繕,以及相關監督管理活動。這一適用范圍在《建筑法》、《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產條例》規定基礎上增加了“修繕”,主要是吸取“11。15”事故教訓,做到建設工程監管全覆蓋。
2、關于管理部門。(第三條)
目前,國家層面對建設工程實行按專業分工負責的行政管理模式,即建設部、交通部、鐵道部、水利部等分別對其負責的專業工程實施監督管理。根據上海地域相對狹小的特點以及本市建設工程管理的傳統,1997年10月,市人大常委會通過的《上海市建筑市場管理條例》確定了除民航、鐵路外,本市實行由建設管理部門統一監督管理建設工程活動的行政管理體制。但長期以來,對這一體制一直存在著爭議,實踐中也存在著部門職責不清的問題。為此,在總結以往經驗和教訓的基礎上,《條例》將目前建設工程“統一管理的行政體制”調整為“綜合管理與專業管理相結合的行政體制”,即一方面由建設行政管理部門負責建設工程質量和安全的綜合監督管理和房屋建筑、市政、公路等專業工程的監督管理,港口、水利、綠化、民防等專業工程的監督管理由相關主管部門負責。這樣一方面有利于發揮專業管理部門的專業優勢,另一方面又繼續發揮建設行政管理部門的綜合協調職能,進一步優化和強化建設工程質量和安全的監督管理體制。
(二)第二章建設單位的責任和義務,共十二條。這一章主要規范建設單位,也是《條例》制度創新最多的章節。主要從建設單位的質量安全責任、風險評估、費用保證、建設工期、依法發包、應當監理的工程、資料提供、施工圖設計文件審查、禁止非法干預工程、竣工驗收、建設工程質量保證保險、建筑幕墻保證金、建筑銘牌等內容作了規定。
1、關于建設單位的協調責任。(第九條)
在建設工程的建筑生產過程中,建設單位是投資定作方、委托方,勘察、設計、施工單位是生產制作方、受托方,現行法律、法規按照各負其責的原則明確了勘察、設計、施工單位應承擔的質量和安全責任,但沒有明確建設單位的質量和安全責任。同時,作為投資方和委托人,建設單位對工程的選址、設計、規模、質量、安全等方案決策起著主導作用,在建筑承發包關系中居于優勢地位,因此其行為對工程質量和安全的影響很大。為此,《條例》對建設單位的質量和安全責任作了兩方面規定:一是明確規定其對建設工程前期、勘察、設計、施工等各階段的質量和安全工作負有協調管理責任,通過統籌協調各階段、各方面的建筑活動的良好銜接與平衡,全面有效落實工程的質量和安全責任。二是對不具備專業能力的建設單位,鼓勵其委托具備監理、造價咨詢資質的專業項目管理單位對工程進行全過程專業化管理和服務,實現從自建式管理方式向專業化管理方式的轉變,更好地保障工程質量和安全。同時,為了鼓勵實行項目管理制度,《條例》規定,具有監理資質的項目管理單位在工程監理招標時,同等條件下享有優先中標權。
2、關于風險評估制度。(第十條)
建設工程存在各種各樣的風險,一方面是建設工程本體可能產生的風險,另一方面是對毗鄰建筑物、構筑物可能產生的風險。對建設工程風險提前進行識別、分析和評估是國際通行的做法,本市已在磁浮工程中探索實施了工程風險評估,取得較好效果。為此,《條例(草案)》首先明確建立風險評估制度,規定建設單位在建設工程可行性研究階段,應當進行建設工程質量和安全風險評估,并明確控制風險的費用。其次規定建設單位應當將報告提供給建設工程的相關參與方,并要求相關單位在勘察、設計、施工等階段不斷深化風險防范和控制措施的內容和要求。
3、關于建設經費。(第十一條)
費用保證是建設工程質量安全的基礎,《條例》明確建設單位應當保證與建設需求相匹配的建設資金,并按照合同約定的價款和時間支付費用。同時規定建設單位應當在建設工程項目專戶中單獨列支安全防護措施費、監理費、檢測費等費用,這一專戶中單獨列支的費用屬于監管帳戶,只能是單向流向施工、監理和檢測單位,從而保證相關費用的足額到位。
4、關于建設工期。(第十二條、第三十條)
建設工期可以分為工程前期準備階段、勘察階段、設計階段和施工階段,《條例》中的建設工期主要指勘察、設計和施工工期。目前的建筑活動中,“任意壓縮工期”問題較為突出,尤以建設單位任意壓縮施工工期現象最為嚴重,是危及建設工程質量和安全的重要隱患。
為此,《條例》作了以下規定:一是建設單位必須在工程可行性研究階段對工程各因素分析,結合建設工期定額,綜合考慮工程規模、施工工藝、地質和氣候條件等因素,確定合理的建設工期。二是合理工期確定后,建設單位不得任意壓縮;考慮到實踐中確實存在縮短工期的必要和可能,明確調整工期的方案和措施必須符合兩個前提:首先必須保證不影響工程的質量和安全;其次必須履行專家論證程序,確保調整“具備技術可行性”,如果涉及增加工程建設費用的,建設單位應當予以保障。
同時,施工工期的嚴格執行還有施工單位的責任,作為呼應,《條例》第三十條規定施工單位也應當按照確定的施工工期進行施工,不得違反技術標準任意壓縮。
5、關于竣工驗收。(第十八條)
《條例》除了重申建設工程竣工驗收的一般規定外,對住宅工程作了特殊規定,即新建住宅工程應當先行組織分戶驗收。
6、關于工程質量責任保證保險。(第十九條)
住宅工程質量缺陷是當前建筑領域存在的一個突出問題,《建設工程質量管理條例》規定,建筑工程實行質量保修制度,施工單位應當承擔建設工程在法定范圍和期限內的質量缺陷保修責任。《房地產開發經營條例》規定,房地產開發企業對其開發建設的房地產項目的質量承擔責任。但是如何落實上述法定責任,還需要具體的制度保障,在國際上較為成熟的制度是工程質量缺陷保險制度,但我們國家規定強制保險只能由法律和行政法規設定。為此,《條例》與《上海市住宅物業管理規定》設定的住宅物業質量缺陷保修金制度相銜接,規定建設單位投保工程質量保證保險的,可以免交物業保修金,通過保險降低建設單位的財務成本來引導和推動質量保險。這一制度設計的積極作用主要有二方面:一是有利于分散住宅質量保證的風險和降低建設單位住宅質量保修的成本;二是有利于引入保險公司介入建設工程質量和安全監督的新機制,督促建設工程參與方更好地履行建設工程質量和安全的義務和責任。
7、關于建筑幕墻維修更新專項資金制度(第十九條)
玻璃幕墻在中國迅速發展已有20多年歷史,據資料顯示,上海現有2663幢建筑物使用了玻璃幕墻,玻璃幕墻面積超過1000萬平方米。不容忽視的是,玻璃幕墻爆裂、墜落事件不斷發生,包括玻璃幕墻、石材幕墻在內的建筑幕墻的安全問題已成為社會關注的熱點問題。一般來說,建筑幕墻應當定期查勘、維修和更新,以消除其存在或可能存在的墜落和爆裂的風險。但一個癥結性問題是,由于建筑幕墻的維修、更新所需資金數額較大,目前已發生爆裂和墜落事故的房屋所有人應急處理資金籌措難。建立建筑幕墻維護更新資金是一項著眼于長遠的制度安排。對此,《條例》借鑒住宅專項維修資金制度,針對使用建筑幕墻的公共建筑,明確要求建立維修和更新專項資金,以保障建筑幕墻能夠得到及時的檢測、維修和更新,從而避免其對公共安全的危害。
(三)第三章勘察、設計單位的責任和義務,共五條。主要對勘查設計單位質量安全責任、勘查作業和勘查文件要求、設計質量控制、勘查設計現場服務、驗收確認等內容作了規定。
1、關于周邊影響控制。(第十五條、第二十四條、第三十五條)
由于上海大量建設工程都在建筑高度密集的建成區進行,建設工程周邊影響較大,常造成質量安全事故。為此,《條例》專門針對周邊影響設計了系列制度:一是規定建設單位要組織開展周邊建筑物、構筑物調查和風險評估;二是設計單位根據建設工程勘察文件和建設單位提供的調查資料,選用有利于保護毗鄰建筑物、構筑物和其他管線、設施安全的技術、工藝、材料和設備;三是施工階段,施工單位應當根據設計文件確定的監測要求編制施工監測方案,對建設工程本體以及毗鄰建筑物、構筑物或者其他管線、設施實施監測。對可能影響的毗鄰建筑物、構筑物和其他管線、設施等采取的專項防護措施。
2、關于勘查設計單位現場服務。(第二十五條)
國際通行的設計師負責制要求設計師具體指導現場的施工作業,以確保施工單位能貫徹其設計意圖,符合其設計要求。但目前我國實踐中,勘察、設計單位主要對勘察、設計文件負責,相關專業技術人員基本不到現場指導,導致設計與實際施工脫離。對此,《條例》規定勘察、設計單位應當在建設工程施工前,向施工、監理單位說明、解釋設計意圖和文件,同時需要按照合同約定和勘察、設計文件中明確的節點、事項和內容提供現場指導。此外,施工單位發現勘察、設計文件存在問題要求勘察、設計單位到現場的,勘察、設計單位必須到現場處理。
3、竣工驗收確認制度。(第二十六條)
《條例》作了三方面的規定:一是勘察單位應當參加建設工程樁基分項工程、地基基礎分部工程的驗收,并簽署意見;二是設計單位應當參加設計文件中標注的重點部位和環節的分部工程、分項工程和單位工程的驗收,并簽署意見;三是設計單位應當參加建設工程竣工驗收,對是否符合設計要求簽字確認,并向建設單位提供建設工程的使用維護說明。
(四)第四章施工單位的責任和義務,共十四條。主要對施工單位質量安全責任、施工項目管理機構、施工組織、施工要求和現場監督、消防安全、勞務管理、教育培訓、勞動保護、工程監測管理、建設工程材料和設備要求、機械設備提供要求、起重機械、事故應急處理、返修等主要內容做了規定。
1、關于施工單位的現場管理責任(第二十八條、第二十九條、第三十條)
施工現場管理是施工單位建筑生產活動的基礎性管理,加強施工現場管理是建設工程質量和安全管理中的關鍵性部分和環節。對此,《條例》主要從現場機構、施工文件和方案編制、順序施工和重點環節現場監督三方面細化了規定:一是明確施工企業應當按照合同約定組建施工現場項目管理機構,并配備相應的技術、管理人員,未經建設單位同意不得更換項目負責人、專職安全管理人員。二是施工組織設計文件、專項施工方案必須明確的內容:工程重點部位和環節的質量控制措施、施工過程中的安全防護技術措施及應急處置的要求、與合同約定工期一致的施工進度計劃安排、對可能影響的毗鄰建筑物、構筑物和其他管線、設施等采取的專項防護措施等。三是明確施工企業在組織施工中應當按照施工組織設計文件和施工技術標準順序施工,在危險性較大的分部工程、分項工程施工時,項目負責人、專職安全管理人員必須在現場監督。
2、關于施工作業人員管理(第三十二條、第三十三條)
從已經發生的建設工程質量和安全事故看,絕大多數都是人為因素導致的,施工作業人員的素質直接關系著建設工程的質量和安全,尤其是首次上崗的施工作業人員更容易導致質量和安全事故的發生。對此,《條例》規定,施工單位和勞務分包單位應當定期對施工作業人員開展教育培訓和業務學習。未經教育培訓或者考核不合格的人員,不得上崗作業,其中特種作業人員還應當按照規定持證上崗。同時明確首次上崗的施工作業人員,必須在進行不少于三個月的實習操作后方可正式上崗。
此外,為了更好地管理施工作業人員,明確施工作業人員應當向市建設行政管理部門申領施工作業人員勞務信息卡,通過該信息卡記載施工作業人員的身份信息、所在單位、社保信息、崗位資格、從業經歷、培訓情況等信息,旨在從源頭上解決對施工作業人員無序管理的狀態,從而逐步建立起一支職業化的施工隊伍。
3、關于材料供應商確認制度。(第三十六條)
為加強對進入施工工地建筑材料的管理,使材料供應商對其所供應的建筑材料承擔責任,《條例》專門設計了供應商主要材料確認制度,規定建設工程使用商品混凝土、鋼筋等結構性建設工程材料的,施工單位應當在分部工程、分項工程驗收和竣工驗收時,要求供應單位對供應數量進行確認。
(五)第五章監理、檢測單位的責任和義務,共十一條。主要從監理單位的質量安全責任、監理收費、項目監理機構、開工前的監理工作、監理現場質量控制、監理現場安全監督、定期報告、緊急報告等內容作了規定。
1、關于監理報告制度(第四十七條、第四十八條)
從本市的實踐看,目前監理制度的問題主要涉及兩個方面:一是《建筑法》和《建設工程質量管理條例》既規定監理單位對建設單位負責,代表建設單位實施監督,同時又賦予其第三方監管職責,導致監理單位的定位模糊。二是監理機構及人員素質不高,法定的監理責任無法切實有效落實。對此,《條例》在上位法規定基礎上,強化并創新了監理單位報告制度:一是定期報告制度。對于施工現場的日常情況,要求項目監理機構定期向管理部門報告,便于管理部門掌握施工動態和基本情況。二是緊急報告制度。對于發現質量和安全事故隱患,要求施工單位改正或者停工而施工單位拒不執行的,或者發生質量和安全事故的,規定項目監理機構必須立即向管理部門報告。同時,作為對管理部門的要求,明確其接到報告后,必須立即到施工現場予以處置。通過這一制度設計,在現場監理機構和管理部門之間建立了一種即時互通和快速處理的機制,有利于對建設工程施工現場質量安全問題的控制和處理。
2、關于檢測信息管理系統(第五十一條、第五十二條)
檢測活動是通過第三方鑒證建設工程質量,是建筑活動中不可或缺的重要一環。建設工程檢測行為專業性、技術性強,并具有不可復制性,為了保障檢測活動的科學性和結論的真實性,制止弄虛作假檢測行為的發生,本市已建立了建設工程檢測信息管理系統,探索以技術手段規范并控制檢測活動的全過程,取得了較好的效果,有必要予以法律化。為此《條例》明確建立統一的建設工程檢測信息管理系統,以保證檢測報告的真實性和可靠性,具體包括以下三方面內容:一是檢測單位必須依托本市統一的建設工程檢測信息管理系統實施檢測,出具檢測報告。二是檢測單位的檢測人員上崗的,必須按照規定取得相應的資格或者經檢測行業協會考核合格。三是按照檢測信息系統設定的控制方法進行檢測,不得人為干預檢測過程,且不得更改檢測數據和出具虛假檢測報告。對于違反上述規定的行為,在整改期間將暫停其承接業務,如果情節嚴重的,吊銷其資質證書。
(六)第六章監督管理,共九條。主要對監督管理要求、監督管理職責、監督檢查措施、現場檢查、合同備案抽查、監督檢測、動態監管、信用管理、教育培訓等內容作了規定。
1、關于監督管理要求。(第五十三條)
對監督管理部門提出要求:一是建設行政管理部門和其他有關部門應當建立健全建設工程質量和安全監督管理制度,并配備相應的質量和安全監督人員和裝備。二是從事建設工程質量和安全監督的人員,應當按照國家有關規定,經考核合格后方可實施質量和安全監督。三是市建設行政管理部門可以結合本市實際,組織編制優于國家標準的地方工程建設質量和安全技術標準。
2、關于信用管理。(第六十條)
誠信是市場的基本規則,為加強誠信管理,加強對失信行為的懲戒,使故意擾亂市場、信用缺失的企業在建筑市場無立足之地,《條例》作了二方面的規定:一是建設行政管理部門和其他有關部門應當記載建設活動各參與單位和注冊執業人員的信用信息。相關信息由市建設行政管理部門按照規定向社會公布。二是市建設行政管理部門和其他有關部門應當按照誠信獎勵和失信懲戒的原則實行分類管理,并在資質管理、行政許可、招標投標、工程保險、表彰評優等方面對守信的建設活動各參與單位和注冊執業人員給予激勵,對失信的單位和人員給予懲處。
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